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    楊朝霞:自然資源的權利化

    發布時間:2021-01-15    閱讀量:    

        建基于物權法生態化的已有成果,我們可通過創設資源權,來加強對環境公益的法律保護。鑒于自然資源具有迥異于物的屬性特征,資源權自然有著不同于物權的構造和特性,難以用現行物權理論進行解釋和構造。從內容上看,資源權包括自然資源所有權和自然資源他物權。在堅持我國自然資源國家和集體所有的前提下,自然資源他物權在理論上主要包括以下幾點。

      其一,自然資源使用權。這是指利用自然資源作為載體從事生產生活的權利,如土地承包經營權(包括耕地、林地和草地的承包經營權)、水域養殖權、水運航行權等。該權利的行使并不會消耗或毀損原所有物,可歸入傳統用益物權的范疇。其二,自然資源攫取權(拉倫茨稱其為物權取得權)。這是指通過某種活動直接從自然界中獲取自然資源作為生產生活所需的物質和能源的權利,如采礦權、采伐權、捕撈權、狩獵權、畜牧權等。該權利的行使,使得作為國家所有的自然資源由于開采、砍伐、捕撈、狩獵、放牧等行為而變為了私人所有的自然資源產品。正是由于自然資源攫取權的這種屬性,有學者主張采用債權化的路徑將其歸入債權的范疇。然而,物權化的路徑明顯要優于債權化的路子:第一,從權利本身的屬性及人與物的關系來看,物權比債權更能反映權利人對自然資源的支配和利用關系;第二,從權利人和國家機關的關系來看,物權的公示制度和嚴格的征收、征用程序相比于債權而言更有利于約束國家機關的違法侵害行為;第三,從權利人和其他平等主體之間的關系來看,物權的對世效力明顯強于債權,更有利于保障自然資源產品的交易安全。其三,自然資源排用權。這是指利用環境容量排放生產生活所產生的廢棄物質或剩余能量的權利。這即是人們常講的排污權,如水體排污權、大氣排污權、碳排放權等。該權利的行使,使得作為國家和集體所有的環境容量由于排污行為而消耗或毀損(一般可以更新),也具有不同于傳統用益物權的屬性,也應屬于新型權利的范疇。

      在一定范圍和程度上,資源權具有維護環境公益的功能。其一,運用自然資源使用權和自然資源攫取權,來保護環境公益。譬如,漁民以養殖權或捕撈權受損為由,起訴污染漁業水域的環境致害者,請求其停止污染、恢復和治理環境等,從而保護該水域的生態環境。不過,這種訴訟在本質上以維護財產私益為根本目的,只能對環境公益實現附帶性和間接性的保護,應屬于環境私益訴訟,而不屬于環境公益訴訟的范疇。其二,運用自然資源所有權,來保護環境公益。根據我國《憲法》《物權法》《森林法》《水法》《草原法》和《野生動物保護法》等法律的規定,森林、草原、河流、海洋、野生動植物等自然資源均屬于國家所有即全民所有(少數為集體所有),國有財產由國務院代表國家行使所有權(具體則由各級政府及其有關職能部門代為行使)。因此,當自然資源及其生態功能受到現實或潛在的環境損害時,各級政府及其林業、漁業、海洋、水利、國土等職能部門,有權以國家自然資源所有權人(國家)的代表人身份而提起旨在保護經濟性環境公益的環境民事訴訟(可間接保護非經濟性環境公益)。

      從理論上講,環保部門則可以環境容量所有權(其損害體現為可分配的環境容量資源總量減少)為權利基礎,以環境容量資源國家所有權人的代表人身份提起旨在保護容量性環境公益的環境民事訴訟,如請求恢復和治理環境、賠償環境容量資源損失等,但較為牽強。典型案例如2002年的“塔斯曼!陛喓Q笥臀廴景。在該案中,天津市海洋局(作為生態環境監督管理部門)、天津市漁政漁港監督管理處(作為自然資源資產管理部門)、漁民和養殖戶等分別獲賠海洋生態損失(重點是海洋納污功能損失)1000萬余元、海洋漁業資源損失(海洋水產資源損失)1830萬元、海洋捕撈損失(漁民捕撈生產損失)1700萬元。

      由于我國的自然資源大多屬于國家所有(實為全民所有)或集體所有,因此,以自然資源國家所有權人的代表人身份(權利行使主體)而提起的、旨在直接保護自然資源的訴訟,在性質上也應屬于環境公益訴訟的范疇。正如學者所言,“國家即為維護公共利益而存在,其本身并無特殊的利益,公共利益即是其利益。嚴格意義上的國家利益應等同于公共利益”。再者,鑒于自然資源與生態環境的同體性或關聯性,保護了自然資源,也有利于對相應生態環境的保護。在此意義上,自然資源所有權訴訟也具有環境公益訴訟的部分屬性。要注意的是,以資源權為權利基礎,并不能充分預防和救濟所有的環境危害,換言之,自然資源所有權訴訟在保護環境公益方面具有難以克服的局限性。

      首先,適用范圍的有限性。其一,許多環境要素(如大氣、陽光)尚不能成為所有權的對象,不能在其上成立自然資源所有權。法國民法學家普蘭尼奧爾(Marcel Planiol)認為:“法律意義上的財產不是那些對人類有用的物,而是那些可建立所有權的物,海洋和空氣乃至陽光為對維持人的生命不可或缺之物,但不是財產,因為它們不能為某個個人、城市或國家的利益被設定所有權!逼┤,不能通過大氣所有權來防治大氣污染,保護空氣環境。在此意義上,由生態環保部門基于責令修復生態環境之行政命令的司法執行而提起的生態環境損害賠償訴訟,就有存在的必要性。其二,須以自然資源遭受實質環境損害為前提。自然資源所有權訴訟主要適用于對自然資源自身的保護,對于生態環境和人居環境之生態產品的保護明顯不足。換句話說,即使發生了嚴重的環境污染,但若國家自然資源沒有受到現實的損害,則國家機關也無權提起旨在保護環境公益的訴訟。譬如,對于大氣污染問題(尤其是城市PM2.5污染問題),由于一般不會發生自然資源受損的后果,國家環保機關除了對其進行環境執法外,難以啟動環境民事公益訴訟來保護環境(以大氣環境容量受損為由提起訴訟頗為牽強,難以操作)。從理論上分析,自然資源所有權訴訟主要適用于造成國家漁業資源受損的海洋、江河、湖泊污染問題和森林資源、草原資源的破壞問題等情形。其三,自然資源所有權訴訟主要適用于環境民事公益訴訟,難以適用于環境行政公益訴訟。

      其次,保護時效的滯后性。究其原因,這同前文所述的以人身權和普通所有權為基礎的傳統環境侵權救濟制度,對于人身和財產保護的局限性基本類似。這是因為,只有國家自然資源已經受到明顯的損害或危險時,方可提起訴訟。換言之,以自然資源所有權為基礎的侵權救濟制度對經濟性環境公益和生態性環境公益的保護,具有難以克服的滯后性。

      最后,保護的間接性和附帶性。原因同前文所述的以普通所有權為基礎的傳統環境侵權救濟制度,對于環境公益保護的局限性相類似。這是因為,以自然資源所有權為基礎的環境侵權訴訟,其訴訟標的為經濟性環境公益(即自然資源本身),只能附帶要求被告在一定程度上治理受損的環境(如要求停止侵害、恢復環境等),以防止對自然資源繼續造成損害。然而,對于已經造成的環境品質降低、生態環境服務功能下降等方面的生態性環境公益損失,卻無法要求填補。

      須特別注意的是,在很多情況下,資源權的行使和實現本身就會造成生態環境損害。例如,行使采礦權往往破壞地表植被和地下水源,行使林木采伐權勢必對生態造成不良影響,行使取水權有可能影響河流的生態流量,等等。因此,在生態文明建設的時代背景下,對于資源權而言,法律的首要任務是對其進行切實的規范和強力的約束(既可通過行政許可進行“權力—權利”的規制,也可通過環境權和自然保護地役權進行“權利—權利”的約束),以防止發生權利濫用而造成自然資源浪費和生態環境破壞。

     

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